Publikacje
Samorząd gminny w świetle badań empirycznych
Wprowadzenie
Samorząd terytorialny to podstawowe rozwiązanie ustrojowe współczesnego państwa. Stanowi konieczny warunek demokratycznej formy sprawowania władzy. Współczesny samorząd terytorialny jest efektem długiej ewolucji. W aktualnym znaczeniu – jako myśl polityczna i instytucja prawna – samorząd terytorialny pojawił się w państwach europejskich z końcem XVIII w. W kolejnym stuleciu stał się w krajach Europy Zachodniej niemal powszechnie występującą postacią zdecentralizowanej, uspołecznionej i demokratycznej władzy lokalnej1. Decydujące znaczenie dla rozwoju teorii i praktyki samorządu terytorialnego miała francuska i pruska myśl teoretyczna2.
W nauce polskiej idea samorządu terytorialnego kształtowała się w okresie międzywojennym. Największy wpływ na jej teoretyczne ujęcie wywarli T. Bigo i J. Panejko. Różniąc się poglądami co do jego istoty, budowali przeciwstawne wizje teoretyczne. Koncepcja upodmiotowionego samorządu terytorialnego T. Bigo, określana w nauce jako ujęcie naturalistyczne, zyskała prymat po 1990 r. i stała się punktem wyjścia do konstytucyjnej i ustawowej regulacji tej instytucji w okresie transformacji. W myśl tych założeń, samorząd terytorialny jest korporacją (związkiem publiczno-prawnym) wyposażonym przez prawo w osobowość prawną scedowaną przez państwo3. Z kolei państwo nie jest podmiotem tych praw i obowiązków, które tworzą jego zakres działania. Wykony-wanie tego rodzaju praw jest samodzielną (suwerenną) działalnością samorządu terytorialnego, zatem wykonując te prawa, nie działa za państwo, lecz wykonuje prawa własne4. Idea naturalnych praw samorządu terytorialnego, w ramach których władz-two gminy wywodzono z prawa naturalnego, została jednak od-rzucona zarówno przez doktrynę i prawodawstwo. Powszechną akceptację zyskała teoria państwowa J. Panejki. Zgodnie z jej założeniami, samorząd terytorialny jest opartą na przepisach ustawy, zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy niepodległe hierarchicznie innym organom, samo-dzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.
Współcześnie samorząd terytorialny postrzegany jest jako korporacja mieszkańców określonego obszaru, wyodrębniona organizacyjnie oraz prawnie, zarówno w sferze prawa cywilnego jak i publicznego, demokratycznie zorganizowana, powołana do samodzielnego, podlegającego ochronie sądowej, wykonywania administracji publicznej (działania na rzecz dobra wspólnego) po-przez szeroko rozumiane zaspokajanie potrzeb zbiorowych w for-mach właściwych organom państwa, z możliwością władczej ingerencji w sferę przekazanych uprawnień wyłącznie w przypadkach określonych ustawą6. Obecny samorząd terytorialny uznać można za dojrzałą formę ustrojową decentralizującą administrację publiczną. W 2005 roku mija ćwierćwiecze reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce. Pierwszym krokiem w ramach tego procesu było powoła nie do życia samorządu gminnego.
Symboliczny – ćwierćwieczny okres funkcjonowania samorządu gminnego skłania do głębszej refleksji. Tym bardziej, że problematyka samorządu terytorialnego znalazła się ostatnimi czasy na marginesie zainteresowań i badań naukowych. I zasadniczo nie chodzi o mniejsze zainteresowanie doktrynalno-teoretyczne tymi zagadnieniami, ale o działania badawcze wykorzystujące warsztat empiryczny. Brak tego rodzaju podejścia do badań nad samorządem terytorialnym, przy jednoczesnej świadomości ich potrzeby, stało się podstawą do podjęcia trudu badań empirycznych nad samorządem terytorialnym, a ich rezultatem jest niniejsze opracowanie stanowiące teoretyczne uogólnienie wniosków wynikających z badań realizowanych w ramach projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna – Warunkiem Dobrego Rządzenia” dofinansowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Badaniami objęto 12 gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. Celem takiego działania było przeprowadzenie analizy funkcjonowania tych jednostek samorządowych w trzech zakresach: legalności, sprawności i funkcjonalności administracji gminnej. Efektem badań były trzy raporty o łącznej objętości blisko 1000 stron, opracowane indywidualnie dla każdej uczestniczącej w projekcie gminy. Wyniki badań przeprowadzonych w tych samych zakresach w poszczególnych gminach pozwoliły na przedstawienie pewnych zjawisk z zakresu administrowania i sformułowanie wniosków wynikających z opisanych zjawisk. Powstałe w ten sposób opracowanie stanowi swoisty obraz stanu wybranej administracji gminnej po 25 latach jej funkcjonowania.
Nie jest to obraz reprezentatywny dla wszystkich polskich gmin. Przedstawienie takiego uniwersalnego modelu administracji gminnej byłoby trudne, o ile w ogóle możliwe. Zróżnicowanie gmin jest obecnie tak znaczne, że szczegółowe założenia modelowego ujęcia mogłyby być niemożliwe do zrealizowania dla jednych, albo niewystarczające dla innych. To narzucałoby konieczność prowadzenia analizy na dość dużym poziomie ogólności, a przez to nieprecyzyjnie, bo bez możliwości odniesienia tak stawianych tez do wszystkich przypadków. To z kolei mogłoby prowadzić do rozbieżności w interpretacji badanych zjawisk, a w konsekwencji do dalszego ich różnicowania. Ocena stanu funkcjonowania konkretnej gminy i porównanie tych ustaleń z modelem optymalnym opartym na uniwersalnych założeniach byłaby skazana na niepowodzenie.
Natomiast możliwe jest podęcie próby ustalenia takiego optymalnego modelu dla określonej grupy gmin podobnych i analiza na tej podstawie relacji istniejących w każdej z nich z punktu widzenia założeń wyjściowych badanego zjawiska, uwzględniających najwyższe i najniższe parametry. Model taki nie ma wyłącz-nie waloru teoretycznego, lecz przede wszystkim będąc konsekwencją badań empirycznych, daje podstawę do oceny zjawisk związanych z procesem administrowania w gminach.
Takie założenie realizuje niniejsze opracowanie. Przedstawia wyniki badań przeprowadzonych w konkretnej grupie gmin o zbliżonym charakterze. Ich wyniki zostały uogólnione i teoretycznie przedstawione w rozważaniach poszczególnych autorów, które zostały poświęcone różnym aspektom aktywności administracji gminnej. Pomimo, że nie jest to obraz uniwersalny i w pełni reprezentatywny dla całego samorządu gminnego, to jednak jego elementy zachowują aktualność dla wielu polskich gmin